La deuxième source de blocage dans le fonctionnement d’un ministère : l’usage insuffisant de la transversalité

Après avoir mis l’accent sur les dysfonctionnements du management hiérarchique, tournons-nous vers la dimension transversale du management, autre source de sous-productivité.  Adopter un point de vue transversal, par exemple à propos d’une forêt domaniale, consiste à prendre en compte la dimension économique : la production de bois, la dimension écologique : la préservation de la biodiversité, et la dimension sociale : l’accès pour les citadins à un espace arboré. Chacune de ces trois préoccupations a sa propre logique, mais il n’est pas aisé de les satisfaire toutes, car elles sont en partie contradictoires. C’est pourtant ce qu’il faut faire pour obtenir un compromis plus satisfaisant du point de vue de l’intérêt général, ce que j’ai pu observer à propos d’une forêt que je connais bien.

Si on fait la même analyse à propos du gouvernement, d’un ministère ou d’une direction de ministère, les sujets transversaux sont très nombreux, car il est rare qu’un thème important ne soit pas commun à plusieurs entités.

Or, j’ai constaté deux choses lors de mes interventions : premièrement, le recours à la transversalité n’est pas une tendance naturelle dans les ministères, même s’il y a des Secrétariats généraux chargés de ce domaine, car elle implique de mettre en place des structures hors hiérarchie qui complexifient la gestion pyramidale habituelle. Et deuxièmement, quand on passe du niveau d’un bureau à celui d’une sous-direction, puis d’une direction, puis d’un ministère, puis du gouvernement, plus les gains de productivité  sont importants, mais ils sont plus difficiles à obtenir.

Dans un ministère à dominante d’ingénieurs, plusieurs directions verticales avaient ressenti le besoin de compléter leur expertise technique en rassemblant quelques données économiques sur le secteur les concernant. Lorsqu’ils participèrent à un dispositif d’échanges avec le service statistique de leur ministère, ils découvrirent une mine d’informations qu’ils avaient négligée jusqu’alors et apprirent à exprimer des demandes auxquelles le service statistique put généralement répondre. Grâce à cette mise en réseau transversale, le ministère devint plus performant puisque l’expertise technique qui est le  cœur de métier des ingénieurs a été enrichie par un éclairage économique qui était jusque-là embryonnaire.

De la même manière, si les ministères de l’Agriculture et de l’Écologie arrivent à se mettre d’accord sur des sujets comme l’alimentation ou l’usage des engrais et pesticides, l’intérêt général sera mieux satisfait et les gains seront encore plus massifs.

Il est donc indispensable que les ministères amplifient leurs efforts pour traiter de nombreux sujets transversaux en mettant en place des organisations temporaires composées de personnes hors hiérarchie, appartenant à plusieurs services, avec un objectif et un délai précis. Les formes de ces organisations sont diverses, la plus classique étant un groupe projet très utilisé dans le privé, mais un travail transversal peut s’effectuer également à partir d’un réseau, de l’analyse des processus etc.

Si je devais choisir le domaine où un travail transversal mené au niveau gouvernemental ferait gagner le plus de croissance et d’emplois en France, je n’hésiterais pas à choisir ce que l’on appelle la « simplification administrative » qui ferait reculer « l’inflation normative » pour laquelle la France est championne, chaque ministère oeuvrant pour multiplier les textes de loi, les ordonnances et les normes règlementaires. Selon le Secrétariat du gouvernement, il n’y a pas encore si longtemps, chaque année, 10 % des articles étaient modifiés et chaque préfet recevait 80 000 pages à compulser. Et le Conseil d’État expliquait dans un rapport que « C’est un bon exemple de cette tendance des administrations à élaborer pour le compte et sur commande du pouvoir politique des textes d’une grande complexité dont le principal objet est de déroger aux dispositions standards ou à raffiner de précédentes dérogations ». Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ?

Aujourd’hui, la simplification administrative prend l’avantage dans son combat contre l’inflation normative car, depuis le 1erseptembre 2017, chaque nouvelle norme créée doit être compensée par la suppression de deux normes existantes. Selon un article du journal « Le Monde » du 30 octobre 2018, « Seulement dix-huit normes règlementaires ont été adoptées entre septembre 2017 et septembre 2018, compensées par la suppression de quarante et un textes. Le nombre de circulaires publiées est passé de 30 000 à 10 000. »

La réforme de l’État est à l’ordre du jour, et suite aux travaux du Comité d’action publique 2022, le gouvernement se prépare à lancer un certain nombre d’actions. Il est encore trop tôt pour se prononcer sur la pertinence des futures décisions, mais je suggère d’étudier la politique de réforme menée par le gouvernement canadien, car elle peut être riche d’enseignements pour le cas de la France.

Le Premier ministre canadien, responsable de la restructuration des dépenses publiques, a été aidé par un Secrétariat de l’examen des programmes chargé de vérifier que les ministères avaient pris des mesures répondant aux six questions suivantes : Le programme sert-il l’intérêt public ? S’agit-il d’un rôle incombant à l’État ? Le programme pourrait-il être exécuté plus efficacement par un autre palier du gouvernement provincial ou municipal ? Le programme pourrait-il être confié au secteur privé ou à des organismes bénévoles ? Le programme pourrait-il être exécuté de manière plus efficiente ? Son coût est-il abordable ? Des réponses à ces six questions pertinentes méritent d’être données dans le cadre du vaste chantier de modernisation des services de l’État.

C’est à ce prix que les patrons de PME hésiteront moins à investir et à embaucher s’ils disposent de règles compréhensibles simples, et stables, en matière fiscale par exemple. Quant aux citoyens et aux usagers, la simplification administrative aura pour effet de réduire leurs coûts associés à la complexité des démarches administratives et de leur redonner du temps libre pour faire des choses utiles.

1 réflexion au sujet de “La deuxième source de blocage dans le fonctionnement d’un ministère : l’usage insuffisant de la transversalité”

  1. Bonsoir Jean, de nouveau j’ai apprécié la justesse et la clarté de ton article. J’y souscris dans son entier.

    IL me semble qu’une des causes de la tendance des administrations centrales à produire des normes trop complexes et sophistiquées est le haut niveau d’études de leurs dirigeants. Ils ont été habitués à résoudre scolairement des problèmes fort complexes et pointus, Ils ont donc tendance à se régaler dans la complexité des problèmes à résoudre. Ils ont tendance à rédiger des textes pour leurs pairs et non pour les Français moyens, à la culture et aux modes de raisonnements beaucoup plus simplistes. Ils ont beaucoup de mal à se mettre à la place de leurs administrés.

    J’ai constaté cette dérive, voire ce vice dans la règlementation qui fut produite dans les années 1980 pour calculer la rémunération des maîtres d’oeuvre pour la réalisation de constructions publiques. Un régal de perversité réservée aux initiés…Une réglementation intellectuellement parfaite, mais pouvant donner des cauchemars aux architectes et bureaux d’études toujours bousculés par l’urgence. Je ne sais si elle a été simplifiée depuis.

    Je suis content de savoir la règle récente de suppression de normes dont tu nous parles.

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